零基预算改革下人大代表建议办理经费保障机制构建思考-社区文化网

党的二十大报告将“完善预算管理制度，推进零基预算改革”，作为深化财税体制改革的重要工作部署。在地方实践中，预算编制通常于当年7—8月启动，经过多轮审核、论证后形成预算草案，提交次年人民代表大会（以下简称“人代会”）审议。

人大代表提出建议、批评和意见，是宪法和法律赋予的履职权利，是反映民意、集中民智的重要渠道。地方各级人代会每年定期召开（通常为每年1—2月），审查和批准年度财政预算，同时，人大代表在会议期间提出意见建议，并于会后转交政府及相关部门办理。这种“预算编制在前、代表建议提出在后”的时序先后，导致代表建议在转入办理阶段时常面临年度预算已定、无对应资金安排的困境，使得代表建议中反映的群众诉求难以在当年预算中得到体现，部分需要资金保障的意见建议因缺乏预算支撑陷入“重答复、轻落实”的困境，影响了代表履职的积极性。

如何在零基预算改革框架下，聚焦代表与群众期盼，构建科学有效的经费保障机制，破解时序冲突带来的实践难题，实现财政资源优化配置与民意诉求有效回应的有机统一，最终实现人大工作与党委同向、政府同频、人民同心、时代同步，成为当前人大工作亟待研究的重要课题。

一、零基预算改革与人大议案建议办理的制度逻辑与矛盾本质

（一）制度逻辑：改革目标与人大职能的内在契合

零基预算改革的核心目标是“提质增效”，通过破除支出固化、强化绩效导向，确保财政资金用在“刀刃上”，这与代表建议办理“反映民意、解决民生诉求”的核心宗旨具有内在一致性。从制度设计来看，审查批准财政预算是宪法赋予人大的重要职权，零基预算改革要求预算编制更科学、更精准、更贴合公共需求，这为人大发挥监督职能、推动民意融入预算提供了更广阔的空间。而代表建议作为民意的集中体现，其有效办理离不开财政资金的保障，两者共同服务于“以人民为中心”的发展思想，本质上是国家治理体系中“决策—执行—监督”闭环的重要组成部分。

（二）矛盾本质：时序错位与刚性约束的双重叠加

时序先后导致诉求“滞后性”与预算“前置性”冲突。零基预算编制周期与代表建议提出时存在先后时差，预算编制启动时，代表尚未开展集中调研、收集民意，难以将群众诉求嵌入预算编制环节；而代表在会议期间提出意见建议时，预算草案已基本成型，新增资金需求难以纳入当年预算。这种“先编预算、后提建议”的流程，使得代表建议办理缺乏前置性的预算保障。对于人代会上提出的代表建议，若未纳入年初预算，承办部门难以通过挤占、调剂既有经费保障办理，且预算追加程序严格、难度较大，进一步加剧了经费保障的矛盾。

代表建议内容的“多元性”与预算保障的“聚焦性”不匹配。代表建议覆盖范围广，既有涉及重大战略、跨部门协同的重点项目，也有修桥补路、增设公共设施等“急难小”民生实事，需求呈现多元化、分散化特征。而零基预算要求资金向重大项目、核心领域集中，对小额、分散的民生需求难以面面俱到，部分与群众利益密切相关的建议因资金规模较小保障不足。

二、多地实践探索：经费保障机制的有益尝试与经验启示

面对普遍性难题，部分地区人大发挥主动性，探索出若干具有借鉴意义的制度性解决方法：

（一）设立专项保障资金，建立民生实事快速响应通道

江西省鹰潭市、浙江省江山市等地创新设立了“人大代表建议办理专项资金”，并将其纳入年度财政预算，实行专款专用、快速审批，专门用于支持那些未列入部门年初预算，但受益面广、时效性强、资金需求量相对较小的民生“微实事”项目，有效弥补了常规预算在响应突发、零星民生需求方面的不足。

（二）深化预算预先审查，推动民意诉求前端嵌入

部分地方人大通过组织人大代表提前介入预算编制流程，在预算草案形成阶段即开展调研和预审，围绕重点领域和普遍关切提出意见，推动政府部门在编制预算时充分考虑和吸纳代表建议，将部分潜在民生诉求提前纳入预算盘子，从源头上提升资金保障。

（三）强化全过程绩效管理，硬化资金使用效益约束

有些地方人大在零基预算改革中建立覆盖“四本预算”的支出标准体系，将议案建议办理经费的绩效评价结果与预算安排直接挂钩，将绩效管理理念和方法深度嵌入代表意见建议办理资金的使用全过程。通过建立“预算编制有目标、执行过程有监控、完成结果有评价、评价结果有应用”的闭环，将资金使用绩效作为预算安排的重要依据，确保有限的财政资金和专项办理资金都能精准投放、产生实效。

三、机制构建：全链条、系统化的经费保障体系设计

结合改革要求和地方人大探索，从人大工作的实际出发，构建一个系统化的经费保障机制，其核心框架包含以下三个层面：

（一）构建预算编制前端协同机制，实现民意与预算早期对接

一是建立常态化群众意见转化制度。将人大常委会工作机构、乡镇人大主席团的日常调研，人大代表联络站收集的民意，按季度进行梳理分析，形成《年度潜在民生需求清单》，于每年第三季度预算编制启动时，正式提交财政部门作为编制参考。

二是完善预算草案预先审查程序。扩大和深化人大对预算草案的预先审查，赋予预算工委联合代表工委更实质性的初审权，重点审查支出结构是否回应代表和群众普遍关切，推动民生需求纳入预算草案。

三是创新需求对接与项目储备联动。推动政府建立动态项目储备库，人大常委会将代表反复提出的共性需求反馈给政府，政府相关部门提前开展项目可行性研究并入库储备。在预算编制时，优先从储备库中选取项目，实现需求与项目的顺畅对接。

（二）健全多元化的经费保障中端供给机制，强化资金刚性支撑

一是规范化设立与管理代表建议办理专项资金。推动在县级以上探索设立专项资金，通过地方性法规或政府规章明确其预算额度（可参照上年度一般公共预算收入的一定比例）、使用范围（限定于民生小微项目）、申请程序、审批权限（建议由人大常委会主任会议审议批准）和监管责任，确保资金使用规范、透明、高效。

二是优化法定预算调剂与调整机制。在坚守零基预算纪律的前提下，依法用好预算调剂和调整工具。对于人代会后转交政府办理的涉及重大公共利益或确需当年解决的可行性代表建议，应建立规范的预算调整通道。推行“事案与预算案一体化审议”，政府部门在拟定代表建议办理方案时，同步进行科学的经费测算，编制详细的预算调整方案（或动用预备费方案），明确资金的具体用途、测算依据、绩效目标及项目实施计划，随同办理方案一并提请人大常委会审查批准。将“事”与“钱”的审议合二为一，使人大常委会的批准同时具备事项可行性与财政可行性，增强决议的权威性和可执行性。

三是积极探索跨部门资金统筹整合。借鉴湖南省等地的改革经验，鼓励和督促政府财政部门加大存量资金盘活力度，清理整合政策目标已实现、项目已完成或进度缓慢的专项资金，优先用于落实代表提出的跨部门、综合性强的重点建议。

（三）完善绩效导向的监督评估后端闭环机制，提升办理质效

一是强化绩效评价与后续预算安排硬挂钩。对使用专项资金办理的代表建议项目，全面实施绩效评价。评价结果（如项目完成度、群众满意度、效益可持续性等）向社会公开，并作为下一年度该领域预算安排、部门预算编制以及专项资金规模调整的核心依据，形成“低效减资、高效激励”的明确导向。

二是建立办理进度与资金使用动态跟踪机制。利用预算联网监督系统，对每笔代表建议办理专项资金的拨付、使用、结余情况进行全过程在线跟踪。人大常委会相关工作机构会同政府督查、审计部门开展实地督查，确保项目按计划实施、资金规范使用。

三是构建多元主体参与的协同监督网络。健全“人大依法监督、审计专业监督、代表全程监督、社会公开监督”的立体格局，邀请提出建议的人大代表参与项目验收，审计部门将相关资金纳入年度审计计划，及时公开办理结果，以全方位的监督保障机制的健康运行。

四、结论与展望

零基预算改革与人大代表建议办理之间的经费保障矛盾，本质上是财政管理现代化进程中国家治理体系内部必要的调适与磨合。这一矛盾的解决，不能依靠退回“基数预算”的老路，必须通过制度创新，在更高的层次上实现预算科学性与民主性的统一。

作为身处实践一线的人大工作者，我们肩负着推动制度完善的重要使命。通过探索构建“前期协同介入、中期多元保障、后期绩效闭环”的全链条机制，不仅有力推动代表建议办理落深落实，保障民意的有效实现，更能反过来驱动零基预算改革走向深化——使预算安排更加精准地响应人民需求，使财政资金的绩效管理拥有更加丰富的民主内涵。这既是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场生动实践。未来，随着数字技术的发展，预算联网监督系统的功能深化与代表履职平台的深度融合，将为这一保障机制提供更为强大的技术支撑，最终绘就一幅“民有所呼、财有所应、效有所评”的善治生动图景。（田继承洛阳市偃师区人大常委会预算工委副主任）