城市生活垃圾如何从“前端分类”到“后端善用”-社区文化网

2025年8月发布的《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》指出，要深入推进城市生活垃圾分类，推动分类网点与再生资源回收网点衔接融合。该文件明确了城市生活垃圾分类以及网点融合在推动城市高质量发展中的重要地位，对提升城市环境质量、促进资源循环利用提出了新要求。一段时期以来，党中央、国务院始终将城市生活垃圾分类作为推进生态文明建设、实现城市高质量发展的重要抓手，持续强化顶层设计与系统部署。从2015年起陆续出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生活垃圾分类制度实施方案》等重要文件，系统指导生活垃圾分类工作。住房和城乡建设部坚决贯彻落实，构建起“规划引领、标准支撑、试点示范、系统推进”的政策体系。

目前，我国城市生活垃圾分类取得多方面显著进展。一是覆盖率和设施配套显著提升。垃圾分类从起初的全国46个重点城市先行先试，扩大到297个地级及以上城市全面推行。二是处理能力明显增强。2024年，全国城市生活垃圾无害化处理率已达到99.9%，其中焚烧处理能力占比达到78.1%。另外，2023年我国废金属、废塑料、废纸等10个品种再生资源回收总量约3.76亿吨，同比增长1.5%。三是公众意识大幅提升。截至2025年10月，全国已有28个省（自治区、直辖市）将垃圾分类纳入中小学教育体系。多地居民主动分类投放垃圾的习惯已初步养成。

城市生活垃圾分类成果显著，但生活垃圾分类网点与再生资源回收网点存在两网衔接融合的短板，一定程度上制约了垃圾分类整体效益的进一步提升。首先，管理协同困难。一方面，两网分离。生活垃圾分类网点由各地环境卫生主管部门主导，负责牵头推进生活垃圾分类投放、收集、运输和处理工作；再生资源回收网点由商务及供销部门主导，负责再生资源回收行业发展规划制定、企业备案、标准制定、秩序监管等工作。两者在分类标准、统计口径、运营规范上均存在差异。如住建部门将“可回收物”分为纸类、塑料、玻璃、金属、织物5类，而商务部门按再生资源品类分为废旧金属、报废电子产品、报废机电设备及其零部件、废造纸原料、废轻化工原料、废玻璃6类，分拣时需重复分类，增加运营成本；统计回收率时环境卫生主管部门以“居民投放量”为基数，而商务部门以“企业再生资源实收量”为基数。另一方面，回收行业管理难度大。目前我国可回收物以流动性收购为主，部分城市个体户占比超90%，存在“挑肥拣瘦”（只回收高值废品如废纸、废金属，拒收低值废品如废玻璃、废塑料膜）、“掺杂掺假”（将不可回收物混入可回收物）等问题，没有形成上下游一体的大型企业，管理难度大，影响回收质量。其次，回收路径不畅。一是低值物回收不畅。由于废纺织品、废玻璃、废塑料、泡沫、废旧家具等低附加值再生资源体积大、重量轻、运输成本高，导致回收利润低，回收企业和人员缺乏回收积极性。我国废玻璃、废旧纺织品回收利用率分别不足40%、25%，而废纸、废金属等普遍高于50%。同时，居民通常对废纺织物等较为关注，但缺乏专门投放设施。二是缺乏稳定区域分拣中心。多数分拣中心通过租厂房或租空地获得场地，极少数是市政环卫设施用地，具有临时性和不稳定性，随时可能被取缔，企业也缺乏投资意愿。以北京市为例，现有16座分拣中心，但仅有2座是固定的，14座均为临时性，且缺乏能分出高低值再生资源的机械化分拣装备。此外，分拣中心与垃圾转运站、末端处理设施缺乏衔接，部分可回收物需跨区运输，提高了成本，压缩了企业利润。三是回收企业小而散。回收企业多在分拣中心租摊位，盈利能力弱，没有能力进行投资。最后，激励政策不完善。前端和后端均存在缺乏共同利益驱动机制。一是居民分类激励力度不足。尽管部分城市推出积分兑换、现金补贴等激励措施，但多数地区存在“积分价值低、兑换渠道少”等问题，如某城市居民投放1公斤废纸仅获10积分（约合0.1元）。二是企业技术能力有限。再生资源企业90%以上为小微企业，技术研发普遍投入不足，技术装备水平不高。导致深度加工不够，产出附加值低，对产业链带动弱，如废旧塑料回收后仅能用于低端制品。三是政策支持碎片化。多地对“两网融合”的财政补贴多集中在设施建设阶段，运营阶段补贴较少，且补贴标准不统一，补贴资金未与回收量、资源化率挂钩，导致补贴资金效率不高。

上述问题相互交织，使“前端分类”的成果难以有效转化为“后端善用”的实效。推进两网深度融合、破解现存短板，是提升资源循环利用率、筑牢城市生态根基的关键举措，关乎生态文明建设与城市高质量发展大局，亟须多层面系统破局。

建立跨部门统筹协调机制。环境卫生主管部门联合商务、供销等部门建立会商制度，统一生活垃圾分类与再生资源回收相关技术标准、统计口径和运营规范。积极试点“两网融合”一体化建设模式，聚焦资源高效整合与效能提升，重点探索人员队伍的统筹调配、车辆及设备的统一运维、分类投放屋与回收场点的合理布局及功能融合、组织架构的优化重组、利益分配机制的协同构建等关键领域，推动生活垃圾分类与再生资源回收体系深度融合、高效运转，形成上下联动、全域覆盖的协同治理格局。

构建全域化回收网络体系。一是织密前端分类收集网络。在居民小区、城中村、城郊接合部等建设标准化可回收物回收点，配备分类收集容器、称重设备、监控系统，规划布局建设再生资源分拣站。鼓励物业企业参与回收点运营，给予一定标准补贴，提升回收点管理水平。二是培育龙头再生资源企业。支持通过收购、兼并、重组等方式加速对中小企业、个体经营者的整合，引入废塑料改性、废玻璃深加工、废纺织品再生等高端加工企业，形成从回收、分拣、资源再生利用等上下游一体化的模式，延长产业链，提升产品附加值。三是强化区域分拣中心建设。通过划拨专门市政环卫设施用地等方式鼓励建设固定的绿色分拣中心，鼓励培育龙头企业承租分拣中心，鼓励配备自动化分拣设备。四是建立“产学研用”基地，研发再生资源高端化利用技术。

完善利益共享激励链条。推动形成高值低值“一起收”的全周期产业链条，构建“多方共赢”的利益联结机制。一是强化居民分类激励。如建立“积分+碳普惠”双激励机制，除投放可回收物可获得积分兑换物品外，可将居民分类投放量转化为碳积分，用于兑换绿色出行优惠券、景区门票等。二是提高对企业支持力度。着力推动高值低值“一起收”，对相关企业给予补贴、贷款、税收等政策倾斜。鼓励各地探索采取特许经营等方式推进低值可回收物回收利用。

强化数字技术支撑与监管。构建智慧回收、智能监管体系，推动“两网融合”精细化治理。一是提高回收的智能化水平。建设可回收物平台，居民可通过平台预约回收、查询积分、即时称重获得回收报酬等。支持再生资源回收企业实现“互联网+回收”模式，线上线下协同。二是提高监管的数字化水平。整合信息资源，将垃圾分类和废旧物资回收等数据信息“一网化”监管，依托“两网融合”信息平台，搭建覆盖分类、回收、利用各环节的数据体系，精准归集全流程信息，为科学制定政策、优化管理措施提供坚实数据支撑。

（钟庭军作者系住房和城乡建设部政策研究中心副主任）